Persetujuan Penghindaran Pajak Berganda (P3B) untuk Investasi Berkualitas (Implikasi penerapan PMK Nomor 112 Tahun 2025 terhadap tata kelola kebijakan fiskal dan investasi)

PENDAHULUAN

Integrasi ekonomi global telah meningkatkan arus penghasilan dan investasi lintas negara. Dividen, bunga, royalti, jasa, pembiayaan, serta transaksi antarperusahaan dapat melibatkan beberapa yurisdiksi atau lintas negara. Dalam kondisi tersebut, Persetujuan Penghindaran Pajak Berganda (P3B) memiliki fungsi strategis karena memberikan kepastian mengenai hak pemajakan Indonesia dan/atau negara mitra serta mengurangi risiko pajak berganda.

Manfaat P3B harus diberikan secara tepat sasaran agar tidak terjadi penghindaran pajak. Saat ini, struktur investasi yang menggunakan perusahaan perantara, conduit arrangement, atau pihak yang bukan merupakan penerima manfaat sebenarnya dapat digunakan untuk memperoleh tarif P3B yang lebih rendah. Hal tersebut menjadi tantangan kebijakan karena itu bukan sekadar meningkatkan pemajakan, tetapi juga menjaga keseimbangan antara empat pilar P3B: penerimaan negara, investasi berkualitas, kepastian berusaha, dan kerja sama ekonomi internasional.

Pertama, dari sisi penerimaan negara, P3B harus melindungi hak pemajakan Indonesia atas penghasilan yang bersumber dari Indonesia. Kedua, dari sisi investasi, P3B perlu memberikan kepastian dan tidak menjadi hambatan bagi investasi luar negeri di Indonesia. Ketiga, dari sisi kepastian berusaha, penguatan anti-treaty abuse perlu dilakukan secara proporsional agar investor patuh tidak menghadapi ketidakpastian berlebihan. Keempat, P3B merupakan bagian dari komitmen kerja sama perpajakan internasional, termasuk agenda OECD/G20 BEPS, dimana saat ini Indonesia seang dalam proses aksesi OECD.

Pilar P3B semakin penting setelah diterbitkannya PMK Nomor 112 Tahun 2025 tentang Tata Cara Penerapan Persetujuan Penghindaran Pajak Berganda. Regulasi tersebut memberikan pedoman yang lebih operasional mengenai beneficial ownership, substansi ekonomi, kepemilikan dan periode kepemilikan saham, Principal Purpose Test (PPT), Limitation on Benefits (LoB), serta pencegahan penghindaran Bentuk Usaha Tetap. Oleh karena itu, kerangka regulasi semakin kuat, namun tantangan berikutnya adalah memastikan instrumen tersebut didukung data yang memadai dan dapat digunakan secara berbasis risiko.

MENGAPA P3B SEMAKIN STRATEGIS?

Pajak Pengahasilan (PPh) Pasal 26 merupakan pajak yang dikenakan atas penghasilan yang bersumber dari Indonesia yang diterima atau diperoleh oleh Wajib Pajak Luar Negeri (WPLN), baik orang pribadi maupun badan. Realisasi meningkat dari Rp46,14 triliun pada 2019 menjadi Rp47,49 triliun pada 2020 dan Rp59,52 triliun pada 2021. Pada 2023 penerimaan mencapai Rp78,63 triliun dan meningkat menjadi Rp85,86 triliun pada 2024. Kenaikan 2019–2024 sekitar 86 persen memperlihatkan semakin pentingnya transaksi lintas negara bagi penerimaan pajak.

PPh Pasal 26 juga berhubungan secara langsung dengan P3B. Penghasilan tertentu yang dibayarkan kepada Wajib Pajak Luar Negeri berlaku tarif domestik 20 persen, kecuali persyaratan P3B terpenuhi sehingga tarif treaty atau taif berdasarkan perjanjian internasional dapat diterapkan. Oleh karena itu, semakin besar transaksi lintas negara, semakin penting kemampuan pemerintah memastikan manfaat treaty diberikan kepada pihak yang berhak memperolehnya.

Dari sisi investasi, realisasi investasi Indonesia pada 2025 mencapai Rp1.931,2 triliun, melampaui target Rp1.905,6 triliun. PMA mencapai Rp900,9 triliun atau 46,6 persen dari total investasi. Lima sumber utama PMA adalah Singapura USD17,4 miliar, Hong Kong USD10,6 miliar, Tiongkok USD7,5 miliar, Malaysia USD4,5 miliar, dan Jepang USD3,1 miliar.

Kelima negara tersebut memiliki P3B dengan Indonesia. Tarif treaty untuk jenis penghasilan tertentu juga berbeda. Misalnya, P3B Indonesia–Hong Kong menetapkan tarif dividen 10 persen atau 5 persen sesuai kondisi kepemilikan, bunga 10 persen, dan royalti 5 persen; P3B dengan Tiongkok menetapkan dividen, bunga, dan royalti masing-masing 10 persen; sedangkan P3B dengan Jepang antara lain memberikan tarif dividen 10 persen pada kondisi kepemilikan tertentu, bunga 10 persen, dan royalti 10 persen.

Interpretasi kebijakan

Konsentrasi PMA pada negara mitra P3B menunjukkan bahwa tata kelola P3B material bagi ekosistem investasi Indonesia. Namun, negara asal investasi tidak dapat digunakan sebagai bukti treaty shopping tanpa data mengenai ultimate beneficial owner, pemanfaatan treaty, dan karakteristik transaksi.

INDONESIA SUDAH MEMILIKI INSTRUMEN P3B, NAMUN TANTANGANNYA ADALAH MENGUBAH DATA MENJADI INTELLIGENCE

Indonesia telah memiliki berbagai instrumen untuk menghadapi risiko perpajakan internasional. OECD dalam Sixth Peer Review on Treaty Shopping (2024) mencatat 70 perjanjian pajak yang berlaku pada saat evaluasi, dengan 31 perjanjian memenuhi minimum standar pencegahan treaty shopping. Indonesia menandatangani Multilateral Instrument (MLI) pada 2017, meratifikasinya pada 28 April 2020, dan MLI berlaku bagi Indonesia sejak 1 Agustus 2020.

Pada Base Erosion and Profit Shifting/BEPS Action 13, Indonesia telah menerapkan Country-by-Country Reporting (CbCR) untuk tahun pajak yang dimulai pada atau setelah 1 Januari 2016, dengan ambang batas konsolidasi grup Rp11 triliun. OECD pada peer review 2025 tidak memberikan rekomendasi perbaikan terhadap kerangka domestik, pertukaran informasi, maupun penggunaan CbCR Indonesia. Pada BEPS Action 5, OECD juga menyatakan Indonesia memenuhi seluruh terms of reference untuk pertukaran informasi atas tax rulings pada 2024 tanpa rekomendasi perbaikan.

Fakta tersebut menunjukkan bahwa permasalahan P3B tidak tepat dirumuskan sebagai ketiadaan regulasi atau instrumen anti penghindaran. Hal utama yang justru menjadi tantangan adalah menghubungkan informasi yang dihasilkan dari berbagai instrumen tersebut dengan data investasi dan transaksi sehingga dapat digunakan untuk mengidentifikasi risiko secara lebih presisi.

AKAR MASALAH: DATA BELUM TERINTEGRASI MENJADI POLICY INTELLIGENCE

Analisis 5 Whys dilakukan untuk menelusuri penyebab yang berada di balik permasalahan penerapan P3B. Analisis tidak berhenti pada persoalan administratif, tetapi menguji mengapa pemerintah masih menghadapi keterbatasan dalam melakukan evaluasi dan pengambilan keputusan berbasis risiko.

WHY 1

Pengawasan dan evaluasi P3B belum optimal

Informasi mengenai pemanfaatan P3B, pembayaran PPh 26, struktur investasi, beneficial ownership, dan transaksi lintas negara belum sepenuhnya tersedia dalam perspektif yang terintegrasi.

WHY 2: Informasi belum terintegrasi

Data berada pada sumber, sistem, definisi, format, dan kewenangan yang berbeda; data perpajakan, investasi, kepemilikan, dan transaksi lintas negara belum seluruhnya memiliki linkage yang konsisten.

WHY 3: Fragmentasi data membatasi analisis Risiko

Mengetahui negara asal PMA tidak otomatis menunjukkan ultimate beneficial owner; mengetahui PPh 26 tidak menunjukkan bagian yang menggunakan P3B; dan mengetahui tarif treaty tidak menunjukkan apakah penerima memenuhi beneficial ownership atau PPT.

WHY 4: Penerapan PMK 112/2025 masih membutuhkan informasi yang lebih banyak

Pengujian PPT dan beneficial ownership mempertimbangkan substansi ekonomi, hubungan antarpihak, tujuan transaksi, struktur kepemilikan, serta kondisi lain yang relevan sehingga tidak cukup hanya menggunakan data pemotongan pajak.

WHY 5: Data belum ditransformasikan menjadi risk intelligence

Informasi yang tersedia belum sepenuhnya menjadi country risk, entity risk, dan transaction risk yang dapat digunakan untuk menentukan prioritas pengawasan, meningkatkan tax certainty, dan mengevaluasi P3B.

Akar Masalah Utama

Belum optimalnya integrasi data dan informasi P3B, PPh Pasal 26, investasi, transaksi lintas negara, dan beneficial ownership untuk mendukung evaluasi dan pengambilan kebijakan P3B berbasis risiko.

PILIHAN KEBIJAKAN

Dirumuskan empat alternatif yang bersumber dari akar masalah dan kemudian diuji menggunakan MCDA. Pendekatan ini untuk memastikan rekomendasi tidak hanya didasarkan pada efektivitas, tetapi juga mempertimbangkan efisiensi, keadilan, kelayakan administratif, dan dukungan politik.

Alt 1 - Status Quo

Mempertahankan mekanisme yang ada.

Tidak memerlukan perubahan besar, tetapi tidak menyelesaikan fragmentasi data.

Alt 2 - Integrasi Data P3B Terbatas

Menghubungkan P3B, PPh 26, PMA, dan UBO.

Relatif feasible dan menjadi fondasi implementasi.

Alt 3 - P3B Risk-Based Policy Intelligence

Mengubah data terintegrasi menjadi risk profiling.

Paling seimbang antara efektivitas dan feasibility.

Alt 4 - Integrated P3B Governance & Evaluation

Evaluasi P3B lintas K/L secara menyeluruh.

Dampak potensial besar, tetapi kompleksitas governance tinggi.

Alternatif 3 memperoleh skor tertinggi 84/100. Hasil uji ambang kritis juga menunjukkan Alternatif 3 memenuhi syarat keadilan minimal, kelayakan hukum/administratif, dan batas risiko data. Alternatif 1 tetap digunakan sebagai baseline, sedangkan Alternatif 4 lebih tepat diposisikan sebagai visi kebijakan selanjutnya karena kebutuhan koordinasi dan perubahan governance yang lebih besar.

REKOMENDASI KEBIJAKAN

Membangun P3B Risk-Based Policy Intelligence secara bertahap

Pemerintah perlu memilih P3B Risk-Based Policy Intelligence sebagai arah kebijakan utama, dengan Integrasi Data P3B terbatas sebagai baseline awal. Tujuan kebijakan ini bukan memperketat penerapan P3B terhadap seluruh investor, melainkan memusatkan pengawasan pada transaksi dan struktur yang memiliki indikator risiko lebih tinggi.

Prinsip operasional
High risk → enhanced security   |   Medium risk → additional verification   |   Low risk → greater tax certainty

Profil risiko perlu menggabungkan antar indikator negara/yurisdiksi, struktur kepemilikan, beneficial ownership, jenis penghasilan, pola pembayaran, hubungan antarpihak, substansi ekonomi, dan indikator relevan dalam PPT maupun ketentuan anti-treaty abuse. Skor Risiko tidak boleh menjadi keputusan otomatis namun diperlukan pengawasan, validasi model, dan mekanisme klarifikasi.

JANGKA WAKTU DAN IMPLEMENTASI ROADMAP

2027: Tahap I

Data Governance & Integrasi

Data owner/PIC; data dictionary; standardisasi identitas; entity matching; protokol akses dan kerahasiaan.

Dataset terintegrasi dan data governance framework

2027–2028: Tahap II

Risk Intelligence

Indikator risiko; country/entity/transaction risk profile; pilot project pada exposure tinggi; dashboard; review.

P3B risk dashboard dan risk profiles

2028+: Tahap III

Evaluasi P3B Terintegrasi

Evaluasi treaty utilization, PPh 26, treaty abuse, tax certainty, dan kualitas investasi secara berkala.

Policy evaluation dan rekomendasi P3B

Tahap pertama perlu dilakukan melalui penguatan koordinasi dan data governance. Tahap kedua muali mengubah data menjadi alat analisis risiko. Tahap ketiga untuk mengembangkan hasil analisis menjadi siklus evaluasi P3B yang lebih terintegrasi. Dengan urutan tersebut, Alternatif 2 berfungsi sebagai quick win sekaligus fondasi pelaksanaan Alternatif 3.

RISIKO IMPLEMENTASI DAN MITIGASI

Alt 1 – Status Quo

Treaty abuse dan kebocoran basis pajak tidak teridentifikasi optimal.

Penguatan pemanfaatan data dan evaluasi; tetap sebagai baseline.

Alt 2 – Integrasi Data

Integrasi dan data sharing terhambat perbedaan format, kewenangan, dan kerahasiaan.

Data dictionary, unique identifier, data-sharing protocol, cleansing.

Alt 3 – Risk-Based Intelligence

Kualitas UBO/entity resolution dan false positive/negative.

Validasi data, model review, mekanisme klarifikasi.

Alt 4 – Integrated Governance

Kompleksitas koordinasi lintas K/L dan kebutuhan sumber daya tinggi.

Pilot project bertahap, PIC lintas K/L, indikator bersama, prioritas exposure tinggi.

Semua alternatif memiliki risiko, tetapi karakter risikonya berbeda. Status Quo memiliki inaction risk; Alt 2 memiliki risiko integrasi; Alt 3 memiliki risiko kualitas data dan model; sedangkan Alt 4 memiliki risiko governance dan kompleksitas implementasi. Karena itu, pemilihan Alt 3 harus disertai mitigasi data governance sejak tahap awal.

INDIKATOR KEBERHASILAN

·       Persentase data P3B, PPh 26, PMA, dan UBO yang berhasil di-match.

·       Penurunan missing value dan duplikasi identitas entitas P3B.

·       Proporsi transaksi P3B yang telah memiliki profil risiko.

·       Peningkatan ketepatan identifikasi transaksi berisiko.

·       Penurunan false positive dalam penilaian risiko.

·       Waktu penyelesaian klarifikasi penerapan P3B.

·       Jumlah evaluasi P3B yang menggunakan data terintegrasi.

·       Pemanfaatan hasil risk intelligence dalam rekomendasi kebijakan.

PENUTUP

Indonesia telah memiliki fondasi regulasi P3B dan kerja sama internasional yang semakin kuat dalam pengelolaan perpajakan lintas negara. PMK 112/2025 memperjelas instrumen anti-treaty abuse, sementara implementasi BEPS Action 5, 6, dan 13 serta berbagai mekanisme pertukaran informasi telah menunjukkan penguatan kapasitas kelembagaan. Seiring meningkatnya PPh Pasal 26 dan besarnya PMA dari negara mitra P3B, hubungan antara perpajakan internasional dan investasi semakin penting.

Oleh karena itu, agenda kebijakan berikutnya tidak hanya menambah aturan, tetapi mengoptimalkan data dan regulasi yang telah dimiliki pemerintah menjadi policy intelligence. Integrasi P3B, PPh 26, PMA, beneficial ownership, dan transaksi lintas negara akan memungkinkan pemerintah mengidentifikasi risiko secara lebih presisi sekaligus menghindari perlakuan yang terlalu luas terhadap investor yang patuh pajak.

REFERENSI UTAMA

Direktorat Jenderal Pajak. 2024. Laporan Tahunan Direktorat Jenderal Pajak 2024. Kementerian Keuangan Republik Indonesia.

Direktorat Jenderal Pajak. 2023. Laporan Tahunan Direktorat Jenderal Pajak 2023. Kementerian Keuangan Republik Indonesia.

Direktorat Jenderal Pajak. 2021. Laporan Tahunan Direktorat Jenderal Pajak 2021. Kementerian Keuangan Republik Indonesia.

Direktorat Jenderal Pajak. 2019. Laporan Tahunan Direktorat Jenderal Pajak 2019. Kementerian Keuangan Republik Indonesia.

Direktorat Jenderal Pajak. Tarif Perjanjian Pajak. https://www.pajak.go.id/id/node/83962.

Direktorat Jenderal Pajak. Pemotongan Pajak Penghasilan Pasal 26. https://www.pajak.go.id/id/pemotongan-pajak-penghasilan-pasal-26.

Direktorat Jenderal Pajak. Basis Data Perjanjian Pajak dan Instrumen Multilateral (MLI). https://www.pajak.go.id/index.php/id/taxtreaty-mli.

Kementerian Investasi dan Hilirisasi/BKPM. 2026. Realisasi Investasi 2025.

OECD. 2024, Prevention of Tax Treaty Abuse – Sixth Peer Review Report on Treaty Shopping: Inclusive Framework on BEPS: Action 6, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/36cebf8e-en.

OECD. 2025, Country-by-Country Reporting – Compilation of 2025 Peer Review Reports: Inclusive Framework on BEPS: Action 13, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/e3c07579-en.

OECD. 2025, Harmful Tax Practices – 2024 Peer Review Reports on the Exchange of Information on Tax Rulings: Inclusive Framework on BEPS: Action 5, OECD/G20 Base Erosion and Profit Shifting Project, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/c069a357-en.

OECD. 2025. Consolidated Information on Mutual Agreement Procedures. OECD.

Peraturan Menteri Keuangan Nomor 112 Tahun 2025 tentang Tata Cara Penerapan Persetujuan Penghindaran Pajak Berganda .